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新公共服务与新公共管理论文

  公共行政学从十九世纪末发展到今天,已有一百多年的历史,期间经历了数次范式的转换,新公共管理和新公共服务就是西方新近出现的两种不同的范式。

  一、新公共管理和新公共服务之争

  20世纪80年代以后,在西方大部分发达国家,均出现了大规模的政府再造运动,这一运动被冠以不同的称号,如“管理主义”、‘‘以市场为基础的公共管理”、“企业型政府”、“后官僚制典范”等,尽管名称各异,但基本上却描述着相同的现象,即对以官僚制为基础的传统行政模式的批判,主张用私营部门的管理思想、方法和技术来改造公共部门,强调市场取向等。学者?#21069;?#36825;一理论和实践的形态统称为“新公共管理”。至于新公共管理的内涵,依据0ECD(经济合作与发展组织)所作的界定,包括以下几个方面:(1)企业管理技术的采用;(2)服务及顾客导向的强化;(3)公共行政体?#30340;?#30340;市场机制及竞争功能的引入。学者胡德认为新公共管理的特质为:(1)在公共部门之中放手给专业管理,这表示让管理者自己管理;(2)目标必须明确,绩效必须能够加以测量;(3)特别强调产出控制,重视实际的成果甚于重视程序;(4)走向分解的转变;(5)转变为更大的竞争性;(6)重视私人部?#21028;?#24577;的管理行为;(7)资源运用上的克制与节约。

  作为一种试图超越传统公共行政理论的现代公共行政理论,新公共管理因其在一定程度上?#20174;?#20102;公共行政发展的规律和趋势,而对于西方国家的行政改革起到了重要的推动和指导作用,特别是作为其思想精髓的企业家政府理论一问世,便在美国等西方世界产生了重大影响。但其对管理主义的过?#35753;?#20449;,也是一种“致命的自负?#20445;?#33268;使其在风靡欧美等西方国家之时就遭到了来自多方面的质疑乃至尖锐的批评。新公共服务理论正是美国著名学者登哈特基于对新公共管理的反思,特别是针对企业家政府理论?#27605;?#30340;批判,提出的一种新的公共行政理论。具体来说,新公共服务理论的基本理念包括:

  (1)政府的职能是服务,而不是掌舵。(2)公共利益是目标而非副产品。(3)在思想上要具有战略性,在行动上要具有民主性。(4)为公民服务,而不是为顾客服务。(5)责任并不简单。(6)重视人,而不只是重视生产率。(7)公民权和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务对新公共管理的批评主要集中在以下几个方面:

  (1)人性认识的偏颇。新公共管理以经济人的自利性为出发点进行公共部门的制度设计,这是其与民主社会核心价值冲突的“症结所在”。很显然,一个受自利动机驱动的组织显然无法对公共利益倾注太多的关注。正如莱芮*D?泰瑞所指出的:“既然公共选择和组织经济学倾向于方法论上的个人主义,既然个人利益是其核心理念,那么任何关于‘公共利益’的概念都变得毫无意义”。登哈特用盲人摸象的故事说明了这一点,他指出,如果参与者只是?#20998;?#33258;我利益,他?#24378;?#21040;的始终是各自的利益,而不能发现共同的公共利益,并齐心协力地达成共同利益。(2)片面强调工具理性。新公共管理认为,政府施政的基本价值在于“HE?#20445;?#32463;济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness),也就是强调企业价值的优先性和工具理性。然而公共行政在本质上是以民主宪政为基石,强调?#38750;?#20154;民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。登哈特认为,以效率为导向的工具理性?#25442;?#24341;导人们关注达成既定目标的手段,而忽略对目的本身的关切。也就是说在工具理性下的种种行动,将使行政工作越来越远离社会价值的体现,只是斤斤计?#31995;?#20943;少行政成本,从而沦为公务产生过程中的工具,以致完全丧失作为行政体系行动本身的“道德系络”。(3)视公民为顾客的不当隐喻。新公共管理坚持以“顾客导向”、“顾客满意”为宗旨,将公民降格为被动的服务者和消费者(顾客),也就忽视了当代公共行政的基础一公众参与。正是这种不当的顾客隐喻阻塞了公民进入公共管理领域的途径,使“公民相对于国家的个人权利和法律地位无形中被降低了”。鉴于此,新公共服务理论指出公民应具有多重角色,他是公共服务的接受者、参与者和监督者,亦是纳税等义务的承担者,行政官员应当把公民当作公民来看待,而不只是把他?#24378;?#20316;投票人、委托人或顾客。(4)企业家政府理论。企业家政府理论是新公共管理的精髓,奥斯本认为企业家式的政府能“运用智谋以新的途径使生产力与效果最大化”。但是新公共服务认为,在这种足智多谋之外,企业家精神还暗含了其他的意义:首先,企业家精神意味着每个政府代理人应该以自己或代理机构的利益为基础来行动;其次,在企业家精神注重创新和改革的背后,是习惯于冒险、不愿意遵守制度和受到?#38469;?#29978;至对员工横行霸道。

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  二、新公共管理与新公共服务争论的实质

  纵观这一百多年的发展历程,可以发现在公共行政思想史上历来存在着管理主义和宪政主义两种倾向,公共行政改革的?#24433;?#19968;直在两者之间摆动,这在美国表现的尤为突出。新近新公共管理与新公共服务的争论也没逃出这一窠臼,其实质仍然是管理主义与宪政主义之争。

  管理主义以效率为?#34892;模?#25216;术至上,以威尔逊、韦伯,中经西蒙到今天的奥斯本为代表,而宪政主义则关注社会平等、民主和回应性,以杰斐逊,中经弗雷德里克森到今天的登哈特为代表。1887年威尔逊在《行政学研究》一文中提出了政治与行政二分原则,认为政治关注的是民主,行政关注的是效率。从此,效率成为公共行政的首要目标和指导原则。如怀特提出:公共行政的目标是最?#34892;?#22320;利用由政府官员和雇员处置的资?#30784;?#21476;利克认为行政科学中最高的善就是效率,公共行政的管理主义传统得以确立。宪政主义则?#20174;?#32654;国建国之初汉密尔顿和杰斐逊围绕联邦宪法所展开的激烈争论,杰斐逊的有限政府、分权政府和人民主权理念无疑是宪政主义公共行政的重要思想渊?#30784;?/p>

  传统管理主义总是试?#32426;?#36807;科学化、技术化的管理?#35789;?#29616;政府的目标,效?#25163;行摹?#25216;术至上、价值中立是其核心内容。但其总是试?#32426;?#36807;管理技术来解决所有社会性问题,把行政人员视为不受政治影响,完全没有感情和欲望,只有工具理性而从属于行政职位的“冷血动物”。由此,传统管理主义遭到一些学者的质疑和批评。20世纪50至70年代以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派就对“效率至上”的观念进行了反思和批判,认为公共行政最重要的目的在于促进人类幸福,其核心价值在于促进社会公平。“新公共行政”的出现表明历史的?#24433;?#25670;向了宪政主义,这一时期“福利主义”国?#20197;?#35199;方的盛行就是有力的证明

  20世纪70年代末新公共管理运动在西方国家兴起,它试?#21450;?#33073;传统管理主义对官僚行政的依从,对传统官僚制的僵化进行大力批判,坚持顾客导向、呼吁改善公共服务的质量和效益,试图改变管理主义对民主的背离,这是新公共管理试图调和管理主义与宪政主义的体现。然而,在实践中新公共管理在管理主义的道路上走得更远了。诚然,与传统官僚体制相关联的术语是集权、内部效率、规制、稳定性等;而与新公共管理相关联的术语是分权、市场化、顾客导向、绩效评估、灵活性等,所有这些使新公共管理与传统公共行政之间似乎相互对立。然而在这些“新鲜”术语背后,“效绩?#27604;?#26159;其最重要的评判标准。在新公共管理模式的“字典”里,“效绩”的本质内涵就是“花费更少、获取更多”。由此可见,与当年公共行政借鉴企业科学管理方法一样,新公共管理的实质在于用企业精神塑造政府,其本质仍然具有鲜明的管理主义色彩,只不过与传统行政采取静态研究方法相比,新公共管理拓宽了传统行政学的研究范围、方法、理论基础和实践模式。正如胡德所说:“新公共管理是广告式的,而不是实?#24066;?#30340;,它实际上没有发生什么变化。顶多瓶子是新的,但里面的观念却是旧的”②。从这个意义上说,新公共管理与早期的科学管理主义一脉相承,管理主义从韦伯的官僚制到新公共管理运动并未发生?#26102;洹?#26032;公共管理运动的出现表明了公共行政在管理主义与宪政主义之间的?#24433;冢?#30001;于将经济规则引入政治领域而再次摆向了管理主义。

  新公共管理在西方乃至全世界都产生了重要的影响,然而其从产生之时就遭到了多方面的质疑和批评,以美国学者登哈特为代表的新公共服务理论就是众多批评中较为成熟的一种。其以民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话理论为理论基础;强调公共行政的优先权应该放在个?#24605;?#20540;上而不是组织效率上;强调政府角色由领航转变为服务,重视公民社会与公民主义,注重政府与社区之间的?#20302;ǎ?#26088;在提升公共服务的尊严与价值,并再次确保公共行政的民主、公民资格与公共利益等前提及核心目标。显然,新公共服务既重申了洛克、卢梭等启蒙思想家的自由、民主的基本理念,?#31181;?#25509;继承了美国以杰斐逊为开端的民主自治的思想传统,同时,它与新公共行政也是一脉相承的。其核心理念与宪政主义主张的公平、代表与正义等民主价值不谋而合,实际上是对宪政主义公共行政的回归与张扬,这可能预示着公共行政改革的?#24433;?#21448;一次从管理主义摆向了宪政主义。

  三、新公共管理与新公共服务在多元行政观下的整合

  公共行政学的发展历程中,尽管每次学科范式的转换都无疑可以从不同的角度深化人们对公共行政的认识,但同时它也常常会使人们因过于倚重某一认识视角和研?#23458;?#24452;而影响其对公共行政的完整认识。毋庸置疑,倚重于管理主义的新公共管理运动赋予了行政组织成本和收益的意义,表现出贯通市场决策与公共选择之间界限的一种积极尝试。然而这种单一地从管理主义途径切入行政改革核心的取向,不可避免地将公民社会、公共利益等民主社会的基本价值置于公共行政的目标函数之外,破坏了政府与市民社会的关系,也弱化了公共部门中的道德和责任?#38469;?#26426;制。自从登哈特提出新公共服务理论以来,有相当的学者尤其是国内学者认为其是对新公共管理的一种替代。?#20204;?#19981;论新公共服务能否取代新公共管理目前尚存争议,就算是一种替代,它也只是一种侧重于从宪政主义的角度对政府治理模式的探索,不免有过于?#38750;?#25919;治代表性和宪政性正当法律程序等价值而忽视公共行政的效率价值之虞。

  正是为了避免这种公共行政研究的单一视角所带来的狭隘性,美国当代著名公共行政学家罗森布鲁姆提出了一种多元行政观的思想,认为应当从管理、政治和法律等多元认识视角和研?#23458;?#24452;来认识和探究公共行政以全面、系统地把握公共行政的本质。他所谓的管理途径包括传统管理途径和新公共管理途径,传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政二分的基础之上的,在实践中以官僚制为主要形态,而新公共管理途径强调管理的一般性,在实践中表现为大规模的市场化改革;公共行政研究的政治途径视公共行政为一种政治过程,其核心价值观是代表性、回应性、责任等;公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情境中应用和施行法律的活动,其核心价值是程序性正当法律程序。此外,罗森布鲁姆还提出,目前公共行政的迫切任务在于对政治、管理和法律这三种不同研?#23458;?#24452;所拥有的价值、结构与程序安排以及技术方法进行整合。

  于此,我们完全可以将新公共管理和新公共服务纳入这种多元行政观的思想图谱里。新公共管理的研究是基于一种管理的视角,而新公共服务关注公民权、公平、正义等民主价值,无疑是一种政治的研?#23458;?#24452;,也就是说两者在多元的行政观下是可以共生的。以美国为例,不难发现其政府执政的精华实为自由、平等、民主与效率之间的平衡,这种平衡同样也?#20174;?#22312;理论发展的历程中。新公共管理与新公共服务理论,代表的正是以效率为?#34892;?#21644;强调民主价值两种不同的研?#23458;?#24452;,这两者之间?#21364;?#22312;对立又相互影响,在实践中,他们与法律研?#23458;?#24452;一起合成了西方公共行政体制的品格构造与运作方式。

  虽然罗森布洛姆的多元行政观主要是就美国公共行政的发展而言的,但是在全球经济一体化的今天,中国公共行政理论和实践的发展何尝不是如此呢?目前中国的公共行政还处在一个转型期,无论是在行政体制层面行政运作层面,还是行政文化层面,都还存在着大量的非理性行政的遗迹,行政实践中的不良问题在很大程度上是由于官僚制不足而非过剩造成的。这意味着中国应从传统管理主义的途径加强对公共行政的研究,按照理性官僚制的逻辑全面改造现行的行政管理体制。在这方面,美国著名行政学家?#19988;??#35828;?#26031;的提醒值得我们深思:

  “对于体制转换中国家和发展中国家而言,在?#38750;?#25919;府部门最大经济利益的同时,必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式的官僚政府”③。但我们也不能因此而忽视新公共管理、政治及法律的研?#23458;?#24452;。中国当代行政改革的基本任务是强化理性官僚制,但面临来自后工业社会和信息时代的挑战,中国完全有可能实现某种“超越?#20445;?#22312;健全完善理性官僚制的同时,借鉴新公共管理和新公共服务等西方先进的理念与方法,并积极寻求这些创新举措的法律支持。概而言之,中国现阶段的政府管理模式应该是以官僚制为主体,新公共服务和新公共管理为辅助的多元化治理模式。

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